2020年4月底，位于南太平洋西部一个岛国-巴布亚新几内亚（下称“巴新”）总理马拉佩发表声明，表示政府决定依法拒绝恩加省波格拉（Porgera）金矿经营公司—巴理克（新几内亚）有限公司采矿证延期20年的申请。这一重磅消息再次引发中国矿业界关于海外矿业投资风险的热议。

对于矿业公司而言，政府不延续采矿权本质就是国家征收。在矿业公司境外投资中，这不是第一起也不会是最后一起隐性征收案例，除了巴新，印度尼西亚、刚果（金）、赞比亚、南非、伊朗、委内瑞拉、厄瓜多尔、玻利维亚和阿根廷等很多国家，都有过类似案例。在当前复杂的外部形势下，该案例为境外矿权投资企业防范海外市场国家政治风险敲响了警钟。

波格拉采矿权延期争端的来龙去脉

巴新是位于南太平洋地区仅次于澳大利亚的第二大国家，主要经济包括金属矿业和石油天然气开发，特别是金矿资源丰富。波格拉金矿是巴新第二大矿山和世界十大黄金矿山之一。项目开采方式包括露天和井下，日处理矿石量17000吨，已稳定生产多年，年产黄金15—16吨。截至2019年年底，保有黄金资源储量314吨，平均品位4.22克/吨，矿区深部和边部增储前景良好，周边整合潜力大。

作为世界第二大的黄金公司，加拿大巴里克黄金公司（Barrick Gold Corporation，下称“巴里克黄金”）早在2005年10月就通过收购加拿大 Placer Dome 矿业联合公司获得波格拉（Porgera）金矿公司75%的股权，加上2007年8月从Emperor Mines Limited收购项目20%的股权，巴里克黄金一直拥有波格拉金矿95%的股权并主导运营。2015年，由于公司债务问题，巴里克黄金以2.98亿美元兑价出售波格拉金矿50%的股权给中国紫金矿业公司（下称“中国紫金”），波格拉金矿形成巴里克黄金、中国紫金分别持股47.5%、巴新恩加省和当地土地主协会持股5%的构架，并延续至今。

波格拉金矿特别采矿权证由巴理克（新几内亚）有限公司（下称“BNL”）拥有。该采矿权属于特别采矿权，采矿面积2227公顷。特别采矿权证颁发于1989年5月，期限20年，有效期至2019年5月。在特别采矿权即将到期的2019年，巴理克黄金和中国紫金同巴新法院、政府进行了密集的沟通、协商和交涉，一度也出现了有利于投资方的阶段性结果。但是直到特别采矿权即将到期的前一天，巴新政府依然未给予特别采矿权的延续。鉴此，巴理克黄金和中国紫金诉诸法律，巴新国家法院于2019年8月2日颁发一项判决，宣告波格拉金矿特别采矿权适用1992年矿业法，在特别采矿权证到期后，波格拉金矿可以继续生产，直到巴新相关部门作出采矿权延期的决策时为止。

但让巴理克黄金和中国紫金遗憾并引发国际矿业届重大关切的，是巴新政府拒绝采矿权延期至2020年4月24日。巴新总理马拉佩通过国家执行委员会，以环境影响和土地补偿安置为由，决定不再延续波格拉项目采矿权。巴新政府表示，将组建谈判工作组就后续事宜进行协商，暗示交接完成后政府将收回金矿并负责运营。对此，当事方巴里克黄金和中国紫金反应激烈。巴理克黄金公告拒绝接受政府旨在收购资产的谈判，并将进行法律维权，并于当天半夜暂停了矿山的生产运营。中国紫金则随后发布公告表示：BNL 认为巴新政府做出不授予波格拉金矿采矿权延期的决定没有经过正当程序，并且违反了巴新政府对 BNL 的法律义务，而且矿山所在区域的绝大多数民众和土地主支持采矿权证延期。BNL表示，愿意与总理、中央政府、省政府和土地主就矿权延期事宜进行谈判，要求政府重新考虑其不授予矿权延期的决定，并争取形成新的合作方案。如谈判不成，BNL 将会利用一切法律手段维护权利，并要求政府对合资公司因此造成的损失进行赔偿。

市场关注的是：巴理克黄金随后将波格拉金矿产量从全年指导意见中剔除，而中国紫金则在公告中谈及：2015年出资2.98亿美元，截至2020年公司已收回该项目的全部投资成本。这可能意味着波格拉金矿2020年内恢复生产十分悲观。

其实，波格拉金矿并不是因巴新政治风险唯一受损的项目。早在1989年，由于当地分离主义者发动叛乱，国际矿业巨头力拓所控制的Panguna铜矿就曾遭受重创而关停。其间，力拓虽一直与巴新政府、Bougainville自治政府以及土地所有者谈判，但始终未能达成有效协议，矿山一关就是30年。另一个典型项目是澳大利亚的Newcrest Mining和南非的Harmony Gold的Wafi-Golpu项目。2019年，该项目以巴新政府增持股权至40%为条件达成谅解备忘录；但到2020年年初，巴新政府又突然推翻了该谅解备忘录。虽然法院于2020年2月判决取消政府禁令，但后续进展仍不太乐观。此外，中国中冶集团旗下的中冶瑞木红土镍矿是中国在巴新的第一大投资项目，在2019年因尾矿泄露险些被政府关停。广东广晟旗下的泛澳Frieda River金铜矿，因为社区问题，坐拥世界级资产却无法开采。

境外矿业投资政治风险日趋复杂

近年来，国际形势日趋复杂，逆全球化思潮回流，部分国家贫富差距进一步扩大，民族主义抬头导致民粹绑架政策。相对中国矿业公司纷纷“走出去”的本世纪前十年，目前境外矿业投资政治风险呈上升趋势。

一是以追求民主权利、反腐败或环境保护为诉求目的，非传统政治暴力事件日益增多。如2011年中东、北非事件，就造成利比亚战争及多国的严重骚乱，政局动荡、政权更替给中国企业造成了相当大的影响：合同搁浅、项目停止、驻地遭袭，还有大规模撤侨，损失巨大。据不完全统计，中国铁建的沿海线铁路项目和南北铁路项目、中国中冶的米苏拉塔水泥厂项目、中石油东方物理勘探公司、管道局等五家项目单位的劳务项目都受损严重。2009年，缅甸电力部、中电投云南国际和缅甸亚洲世界公司组成合资公司，共同开发伊江上游水电项目。该项目采用BOT（Build-Operate-Transfer，即建设-经营-转让）方式开发建设，特许经营期50年后无偿移交缅甸。这个项目曾经得到缅甸政府的支持，中缅两国政府还签署了《关于合作开发缅甸水电资源的框架协议》，支持中电投集团开发伊江上游水电项目。但2011年9月30日，缅甸总统吴登盛突然以违背人民意愿为由，宣布在其任期内暂时搁置密松水电项目。

二是公开、直接的征收尚未完全杜绝，隐性征收风险又有抬头迹象。南美阿根廷、委内瑞拉、厄瓜多尔和玻利维亚等拉美四国，先后对投资本国矿业、能源等行业的外国企业实行国有化等激进措施，如阿根廷政府强行收购西班牙雷普索尔公司YPF子公司51%的股权；中亚等国也对投资本国矿业的外国企业进行部分国有化，如2013年11月吉尔吉斯政府强行入股加拿大Stans开发的金矿，并拒绝延展开发许可证。这些直接征收不仅受到投资方的激烈抵制，也容易引发国家间的外交纠纷。随着时间的推移，此类公开征收已逐渐淡出人们的视线，但这些年隐性征收风险又有抬头迹象。一些国家以间接方式，如无理中断或吊销尚在有效期的许可，拒绝按招商引资时的约定给予许可展期，歧视性提高环保或劳动保护水平，增加对原材料供应的限制，增加对产品、服务销售渠道的限制/管制等，致使外商投资项目实际上无法再正常经营。比如2003年南非《黑人经济振兴法案》（BEE法案）要求，自2004年起，在南非境内的所有公司，必须将其不低于25.1%的股份出售给“黑人”及“历史上受到不公平对待”的人群。2010年6月，南非矿产及能源部颁布了新的《采矿业章程》，提出了一系列措施促进黑人取得矿山所有权。

三是涉矿政策变化频繁，损害投资者合法权益的现象时有发生。中国公司境外矿业投资大多位于南美、东南亚、中亚、非洲等发展中国家。这些国家和地区对矿业监管往往政出多门，甚至相互矛盾且朝令夕改。以东南亚的印尼为例，从2010年到2020年的十年时间里，印尼政府至少发布过五次有关原矿是否可以出口的内容相互冲突矛盾的法例：2009年，该国颁布的新矿业法（2009年第四号法令，UU）规定，矿山五年内必须开始冶炼，否则原矿禁止出口；2012年5月，其能矿部部长令在增加了证明矿权干净清晰的CNC证书、推荐信、出口配额再加20%出口税等后，允许原矿出口；2014年年初，印尼国会第七委员会否决了能矿部过渡方案，直接禁止原矿出口；2017年年初，又允许建立冶炼厂的公司按照配额出口原矿；执行三年后的2020年年初，又再次全面禁止原矿出口。每次政策的变化，都增加了投资者的额外负担。一旦发生纠纷，就会给投资者带来巨大的法律和政治风险。

四是利益驱动下频繁出台有损于外来投资的法律法规。波格拉金矿采矿权延期争端主要原因当然是各方博弈未达成一致，但也不排除在黄金价格大幅上涨下，巴新政府受到经济利益的驱动。在2017年前后，国际市场钴金属价格快速上涨，刚果（金）政府修改矿业法，将钴金属列入“战略性矿产”，征收的权利金从销售额的2%上升到10%，有色金属的权利金从2%增加到3.5%，贵金属的权利金从2.5%上升到3.5%。法案还规定，政府有权利决定哪个矿种可被认定为“战略性”矿种。新矿业法还出台了“超额利润税”条款，参议院批准的矿业法则引进了“暴利税”，将对利润征税比例从30%提高到35%。同时将对“超额利润”征收50%的税收。而“超额利润”的定义是，当商品价格比项目可行性研究报告中的价格水平上涨25%以上时实现的收入，全部纳入暴利范围。此外，当时新矿业法也去掉了加速折旧和稳定性条款（如果法律有任何变更，矿业公司利益在10年期内会得到保护）。同属南部非洲地区的赞比亚也跟随出台了类似政策，导致国际矿业公司纷纷调高非洲地区国家风险水平，有的企业甚至直接退出了非洲业务。

五是要关注汇兑限制风险。2009年的阿尔及利亚、2010年的白俄罗斯、2011年的阿根廷，都曾发生过临时外汇管制。在新冠肺炎疫情影响下，全球经济形势堪忧。目前很多国家外汇储备短缺，一旦金融危机导致全球经济持续处于低谷，全球汇兑风险发生的可能性就会加大。2019年，刚果（金）不仅要求所有矿产品出口收入全部回流，而且央行还不批准外汇汇出，导致诸多外国投资者归还境外银行的贷款都十分困难。

如何更好地防范国家政治风险

随着“一带一路”建设和全球经济一体化的不断推进，我国海外投资呈现较快的发展态势。商务部的数据显示：2018年年末，我国采矿业直接投资累计存量1734.8亿美元，主要分布于石油天然气开采、金属及煤炭业采选。当年，中国直接对外投资1430亿美元中，矿业投资91.8亿美元。其中对非洲地区投资53.9亿美元，同比增长31.5%，主权投资对象国为刚果（金）、南非、莫桑比克、赞比亚、安哥拉、肯尼亚，对东南亚投资136.9亿美元、印尼投资18.6亿美元。在海外投资快速增长的同时，投资风险，特别是非经营性的国家政治风险日益凸显。对此，中企在对境外投资中要深入研究海外投资可能遇到的政治风险，特别是要研究国际法律救济机制，并有针对性地制定政治风险应对措施。

一是中企境外矿权投资须增强国家政治风险意识。东道国政府和民众往往会把所有外来投资视为“资本”，甚至视为掠夺。这样的认知，客观上会引发和激化东道国的资源民族主义。同时，中企还要深刻认识到，国家政治风险同国家间的友好关系并不相关。在一些资源项目投资集中的国家，政治风险比经济风险更难防范，处理起来也更加棘手。

二是中企境外矿业投资要充分利用政府间双边、多边投资保护机制。目前，中国已与130多个国家和地区签订了双边投资保护协定，其中包括31个非洲国家。在多边保护机制方面，主要有世界银行《解决国家与他国国民间投资争端公约》（简称《华盛顿公约》）、《多边投资担保机构公约》以及世界银行与国际货币基金组织的《外国直接投资待遇指南》等，其中对外资准入、待遇、征收及争议解决等问题均做了规定。尽管从实际效果看，目前双边多边保护机制并不能够从根本上规避境外投资国家的政治风险，但至少可以在国际法律层面提供保护。如《华盛顿公约》）设立的调解委员会或仲裁委员会在国际投资纠纷解决中就具有一定权威性。以智利Antofagasta和加拿大Barrick公司的巴基斯坦 Reko Diq铜矿项目为例，巴基斯坦政府在2010年前后一度想取消该公司的探矿权并由一家中资公司接管，但迫于国际仲裁和美国、澳大利亚、加拿大、智利、英国等国的影响以及国际社会对巴基斯坦投资环境的质疑，巴基斯坦政府最终也未能取消Reko Diq铜矿项目矿权。截至目前，双方的博弈还未结束。

三是中企境外矿业投资要积极投保，发挥专业政治风险保险机构的功能。作为世界银行《多边投资担保机构公约》下属集团成员多边投资担保机构（MIGA），以及中国出口信用保险公司，就承保各种政治风险。中国出口信用保险公司是中国惟一一家承办政策性出口信用保险业务的金融机构，通过政策性出口信用保险手段，支持中国企业向海外投资，为企业开拓海外市场提供收汇风险保障。该公司的投资保险承保的险种包括：汇兑限制险、征收险、战争及政治暴乱险、政府违约险和承租人违约险。在2010年利比亚战乱，符合战争及政治暴乱险赔偿范围的中国葛洲坝集团股份有限公司、中国建材集团进出口公司，分别从中信保获赔部分损失。

四是中企境外矿业投资要高度警惕资源民族主义，切忌贸然填补真空和抄底。在境外矿业投资中，政府收回矿业公司的矿权案例很多。其中的缘由，一方面是外来投资者在资源利用、规避利润、环境保护、劳工政策等方面经营不规范被东道国政府抓住把柄；另一方面，也不排除资源民族主义绑架政府和民意作出并不正确的决定。一些境外项目在前期合作破裂后，可能会主动提出以优惠条件吸引中企投资。但无论东道国政府和机构描绘的前景如何美好，中企对外投资一定要进行审慎的风险评估，切勿抱有抄底心理。否则，就会将自己的投资置于重大风险之中。长期以来，国际投资形成了一系列配套的体系机制，包括反腐败的法律约束、行业组织自律体系、NGO（Non Government Organization,非政府组织）监督等。中国企业境外投资者应当全面纳入这一体系，增强对海外矿业投资风险的认知，并在投资时形成对东道国政府不当行为的有效约束，才能切实防范和规避政治风险。

作者单位：金川集团股份有限公司